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裁量有公式執法更公平

2019-08-02 作者:wxzq

  一家企業超標排放大氣污染物,按照《大氣污染防治法》第九十九條規定,除了責令改正或者限制生產、停產整治,還可以並處10萬元以上100萬元以下罰款。那麼問題來了,罰10萬元、50萬元,還是100萬元?誰說了算?法律賦予的自由裁量權交到執法者手中,如何確保公正?

  5月30日,生態環境部發布《關於進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》,明確進一步規范環境行政處罰裁量權的行使,懲治違法要“合法合理,過罰相當,公開公平公正”。

  自由裁量不是隨意處罰,罰多少按照標准來

  “面對現場執法,企業說兩句好話,甚至塞幾包煙、送幾瓶酒,處罰就會輕一點。如果頂幾句嘴,惹怒了執法人員,處罰就會成倍增加。這樣的情況十幾年前可能有,但在制度約束下,出現的可能性極低。”生態環境部執法局副局長夏祖義說,不少公眾對環境執法自由裁量有誤解,但自由裁量其實一直有自己的制度籠子。

  2009年,原環境保護部印發系列文件,地方相繼制定了本地區的環境行政處罰自由裁量規則和基准,極大避免了處罰的隨意性和不規范性。

  隨著生態環境保護法律法規日益完善,特別是環境保護法修訂以來,生態環境執法手段更加豐富,環境行政處罰種類增多,罰款處罰數額大幅提高,行政處罰自由裁量權隨之擴大。

  “罰款額度上下限相差10倍,選擇使用單一手段還是復合手段,新形勢下,自由裁量的權力更大了。”中國人民大學教授李艷芳說。被稱為“2.0版本”的這個指導意見,正是要進一步規范自由裁量,降低執法過程的隨意性,讓執法更趨科學化、精准化。

  指導意見明確了適用自由裁量權的基本原則和配套制度,文件之外,還提供了部分已在一些地方應用成功的標准化基准及計算方法,供各地參考。

  南京的基准及計算方法已經應用十來年。“五種四類違法行為對應各種裁量因子、參考系數,就有上千種不同的處罰方式、金額組合,執法人員對照裁量因子選定,怎麼處罰、罰多少錢交給系統就可以了。”南京市生態環境局政策法規處處長石勇說,執法系統應用后,替企業說情的人也大大減少了。

  確保企業被公平對待,有效避免基層執法風險

  一些地方的“執法風暴”中,發現違法動不動就頂格處罰,讓有些企業感到不公平。今年兩會,生態環境部部長李干杰在談到規范環境行政執法行為時,特別強調了對自由裁量權的規范和監督。

  “對企業來說,就害怕不公平處罰。”中國政法大學教授王燦發說。

  在李艷芳看來,指導意見中的配套制度頗具亮點。“比如查處分離制度,將執法的調查、審核、決定、執行等職能相對分離,有效減少了權力尋租的機會。”

  再比如,重大執法決定法制審核制度,就是希望通過法治審核,給被處罰方自我辯解的權利和機會。

  除了對企業、對市場的意義,王燦發、李艷芳兩位專家都不約而同地提到了對執法人員的保護作用。

  福建省晉江市環境執法中隊隊長陳青鬆說,如果沒有具體指標,同類企業類似違法行為受到的處罰就可能產生差異,這很容易讓企業對執法者產生誤解,“極個別人員可能存在以權力謀個人私利的企圖,規范可以防止權力尋租,避免廉政風險,就是對執法者的保護。”

  地方的實踐也表明,系統應用下,企業對受到的處罰心服口服。據石勇介紹,十年來,南京市級執法運用新系統自由裁量案件有3000多件,截至目前,沒有一起因為處罰不當引起企業爭議的。

  明示裁量具體標准,企業對違法受罰有預期,促進守法

  意見中,對企業從重處罰情形的規定頗引人矚目。“從重”包括:兩年內因同類環境違法行為被處罰3次(含3次)以上的﹔重污染天氣預警期間超標排放大氣污染物的﹔在案件查處中對執法人員進行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復的﹔環境違法行為造成跨行政區域環境污染的﹔環境違法行為引起不良社會反響的﹔其他具有從重情節的。

  與此同時,行政處罰法規定了依法應當從輕或者減輕處罰的特殊情形,以及“違法行為輕微並及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰”。

  在南京等地的系統中,違法行為修正基准的應用收到了良好效果。“修正項可以獲得減輕處罰的機會。”石勇告訴記者,比如企業在發生違法后立即改正,積極採取補救措施等行為,都可以在系統中獲得裁量等級減項,減免相應罰款額度。


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